Cursillo sobre el Convenio sobre sustancias nocivas y potencialmente peligrosas de 2010
Trabajando hacia la entrada en vigor del Convenio SNP
El Convenio internacional sobre responsabilidad e indemnización de daños en relación con el transporte marítimo de sustancias nocivas y potencialmente peligrosas (Convenio SNP) se estableció en 2010, enmendando a un instrumento anterior adoptado en 1996. Pero, 13 años después, aún no ha entrado en vigor porque todavía no lo ha ratificado el número necesario de Estados.
El Convenio SNP de 2010 tiene por objeto establecer un régimen acordado a escala mundial para una indemnización adecuada, pronta y efectiva en caso de un suceso en el mar relacionado con sustancias nocivas o potencialmente peligrosas. Establece el principio de que "quien contamina paga" mediante un sistema internacional en el que participan el sector del transporte marítimo, el sector petrolero y gasero, químico, productos petroquímicos y otros sectores relacionados con las SNP, y proporciona el marco para dicho sistema.
El Secretario General de la OMI, Kitack Lim, ha descrito el Convenio SNP como "la última pieza del rompecabezas" necesaria para garantizar que quienes hayan sufrido daños causados por cargas SNP transportadas a bordo de buques tengan acceso a un régimen completo e internacional de responsabilidad e indemnización.
Con miras a acelerar la entrada en vigor del Convenio y ayudar a comprender lo que es un ámbito complejo, la OMI y los FIDAC acogieron conjuntamente un cursillo organizado por Canadá para ayudar a los Estados Miembros en su labor hacia la ratificación. El evento híbrido, que tuvo lugar del 3 al 4 de abril en la sede de la OMI, reunió a Estados contratantes, expertos del sector y otras partes interesadas clave.
El Convenio SNP de 2010 entrará en vigor 18 meses después de la fecha en que lo ratifiquen o se adhieran a él al menos 12 Estados. Actualmente lo han hecho seis: Canadá, Dinamarca, Estonia, Noruega, Sudáfrica y Türkiye. Además, se exige un volumen de al menos 40 millones de toneladas de carga sujeta a contribución en el año civil precedente. El requisito de contar con cuatro Estados con más de dos millones de unidades de arqueo bruto para que el Convenio entre en vigor ya se ha cumplido.
En la apertura del cursillo de dos días, Frederick Kenney, Director de la División de asuntos jurídicos y relaciones exteriores de la OMI, agradeció a Canadá la organización del cursillo y añadió:
"La razón por la que estamos aquí es conseguir ratificaciones del Protocolo SNP de 2010 para que el Convenio entre en vigor y proteja mejor de los derrames de SNP. La semana pasada recibimos noticias del Reino de los Países Bajos, Bélgica y Francia, y anteriormente de Alemania y Filipinas sobre su compromiso de ratificación. Significa que nos estamos acercando, pero necesitamos más ratificaciones".
En su reciente 110º periodo de sesiones (LEG 110), del 27 al 31 de marzo de 2023, el Comité jurídico acogió con satisfacción las declaraciones de varias delegaciones, entre ellas Bélgica, Francia y el Reino de los Países Bajos, en las que reiteraban su compromiso de ratificar y seguir implantando el Convenio SNP. Se espera que depositen sus instrumentos en el transcurso de 2023 y 2024.
Gaute Sivertsen, Director de los FIDAC, calificó el cursillo de oportuno porque la labor sobre las ratificaciones se ha acelerado tras la pandemia de COVID-19. Afirmó que el trabajo administrativo para llevar la cuenta de los 250 contribuyentes de los FIDAC procedentes de sus miembros de todo el mundo ya era "considerable".
Indicó que el Fondo SNP, que se creará en virtud del Convenio de 2010, tendrá probablemente 10 veces más contribuyentes, lo que dificultará enormemente la gestión de las notificaciones de SNP. Como consecuencia, se necesitarían más recursos humanos y técnicos, lo que aumentaría los costes y las complicaciones, que correrían a cargo de los gobiernos y el sector. "Esto será decisivo para el Fondo SNP", advirtió.
Tras anteriores deliberaciones mantenidas con varios Estados Miembros, señaló el Sr. Sivertsen, se ha reconocido que para garantizar el éxito del Convenio SNP de 2010, fue fundamental contar con un sistema eficaz y aprobado conjuntamente para notificar la carga SNP sujeta a contribución. Este cursillo debería ayudar, centrándose en detalle en los retos a los que se enfrentan los Estados y el sector en relación con la notificación de SNP como carga sujeta a contribución.
El Sr. Sivertsen también dijo a los participantes del cursillo que, teniendo esto en cuenta, su organización ha presentado propuestas para un método simplificado de notificación de SNP, cuestión que se planteó repetidamente a lo largo de los dos días de debate.
Finalidad y ventajas del Convenio SNP
La primera jornada del cursillo se centró en la finalidad del Convenio SNP, con ejemplos de cuándo y cómo podría aplicarse utilizando sucesos reales como estudios de casos.
Jan de Boer, de la OMI, ofreció una visión general del Convenio SNP y sus principales características. Comenzó esbozando la historia que dio lugar a su adopción: la actuación internacional en materia de responsabilidad e indemnización encabezada por la OMI a raíz del derrame de hidrocarburos de Torrey Canyon en 1967. El encallamiento del superpetrolero frente a las costas del Reino Unido causó enormes daños a la fauna y flora marinas en aguas de Reino Unido y Francia, y a los medios de subsistencia de la población local.
La catástrofe de Torrey Canyon planteó cuestiones como quién debe ser considerado responsable de los daños causados por la contaminación por hidrocarburos, la base para determinar la responsabilidad y el nivel de indemnización por daños. El Convenio SNP cubre los sucesos relacionados con sustancias nocivas y potencialmente peligrosas, pero también los sucesos en los que se produzcan incendios y explosión causados por hidrocarburos persistentes.
El Sr. De Boer explicó que el Convenio SNP prevé la creación de un Fondo SNP con cargo al cual se pagarán indemnizaciones si la responsabilidad del propietario del buque es insuficiente y no puede cumplir sus obligaciones, o si queda exonerado. El Fondo se financiará a través de las contribuciones pagadas tras el suceso por los receptores de las cargas SNP.
También destacó la amplitud de la implantación del Convenio, ya que no sólo cubre las consecuencias de un suceso SNP en el mar, sino también en tierra y al tratar la contaminación atmosférica. Según el tratado, por daños se entiende los supuestos de muerte o lesiones corporales; la pérdida de bienes o los perjuicios causados a bienes; las pérdidas económicas; los costes de la actividad de limpieza; medidas preventivas; y medidas razonables de restauración del medio ambiente.
Implantación nacional del Convenio SNP: consideraciones clave
Los países que se encuentran en distintas fases de implantación del Convenio SNP presentaron en el cursillo informes sobre los procesos en curso y las cuestiones relacionadas con las circunstancias de sus respectivos países.
Bélgica y el Reino de los Países Bajos declararon que trabajan en coordinación entre sí y con Alemania debido a los paralelismos de sus situaciones. Los tres Estados tienen previsto ratificar el Convenio SNP en 2024.
Tanto Bélgica como el Reino de los Países Bajos tienen una elevada proporción de carga SNP que transitan por sus fronteras con países vecinos, y destacaron el reto que supone definir, por tanto, quién es el receptor de las mercancías en tránsito. Bélgica destacó el volumen de tráfico en su zona del mar del Norte y, por tanto, la necesidad de tomar medidas para limitar la responsabilidad antes de que se produzca un suceso grave.
Una condición importante para la ratificación es tener la certeza de que habrá igualdad de condiciones, dijo el Reino de los Países Bajos.
Canadá informó de que, a la hora de considerar si necesitaban el Convenio, tuvieron en cuenta el número de accidentes, la longitud de su litoral, los tipos de sustancias nocivas y potencialmente peligrosas que llegaban a Canadá y el número de buques que transportaban SNP. Las partes interesadas apoyan ampliamente el Convenio, según se dijo en el cursillo, sobre todo porque demuestra la gestión responsable en el sector del transporte marítimo.
Dinamarca explicó que el Parlamento del país legisló en 2005 para implantar el Convenio original de 1996, y que habían firmado el Convenio de 2010 en 2011. La consideración clave en esa fase era si mejoraría sustancialmente el proceso de indemnización y limitaría el riesgo de desastre ecológico en aguas danesas.
Francia declaró en el cursillo que espera concluir el proceso de ratificación a finales de 2023. El departamento de asuntos marítimos de Francia supervisará el sistema, aunque se reconoció la necesidad de reforzar sus conocimientos normativos en materia de declaraciones y controles financieros. Hace tres años se introdujo en Francia la obligación de notificar, acompañada de multas en caso de incumplimiento.
En el cursillo se informó que el Parlamento de Noruega aprobó la ratificación del Convenio SNP en 2015 y el Parlamento de Suecia aprobó su legislación para ratificar el Convenio en 2018.
Türkiye destacó su proximidad a algunas de las rutas marítimas de mayor tránsito de todo el mundo: cada año pasan por el país 8.000 buques, de los cuales casi una cuarta parte transportan mercancías peligrosas, cifra que va en aumento. Se convirtió en Estado contratante del Convenio SNP en 2017. Tiene previsto incorporar a su ventanilla única marítima un sistema de seguimiento de cargas peligrosas.
La sesión concluyó con preguntas de los asistentes. Bahamas preguntó, desde la perspectiva de un Estado de abanderamiento, cómo podría funcionar el Convenio en relación con el transporte y almacenamiento de combustibles alternativos. Canadá respondió diciendo que era algo que se estudiaría pronto, pero que el Convenio SNP es un primer paso importante.
Sucesos SNP: riesgos y reclamaciones
A través de las presentaciones de los participantes en la respuesta a sucesos, el cursillo analizó los riesgos que plantea el transporte de sustancias nocivas y potencialmente peligrosas, así como los tipos de pérdidas y daños que pueden provocar un suceso relacionado con SNP.
Ángela Pinzón, de ITOPF, organización sin fines de lucro que presta asesoramiento técnico en todo el mundo sobre la respuesta a derrames de hidrocarburos o sustancias químicas procedentes de buques, expuso los pasos que hay que dar en la respuesta a un suceso relacionado con SNP para la salud: identificación del peligro y evaluación de su posible comportamiento, por ejemplo, cómo podría reaccionar una sustancia química con el agua, el fuego u otras sustancias a bordo, seguidas de decisiones sobre la mejor manera de afrontar el suceso.
La Sra. Pinzón señaló la necesidad de conocimientos altamente especializados. Otros retos señalados fueron el acceso a los equipos de protección personal adecuados, la recopilación de información precisa en la que basar las decisiones y las consideraciones en torno a la gestión de residuos.
Christophe Logette, del Cedre, expertos franceses en planificación para contingencias y respuesta a la contaminación del agua, afirmó que no existe una respuesta única debido a la complejidad e imprevisibilidad de los sucesos relacionados con SNP. Destacó el trabajo del Cedre para elaborar una base de datos químicos con orientaciones y una herramienta de modelización para los equipos de respuesta y el sector marítimo en general.
Sue Watkins, del Grupo Internacional de Clubes P e I, habló en nombre de las aseguradoras del sector. El Grupo Internacional es una de las partes que redactan el manual de reclamaciones del Convenio SNP, prueba, dijo, de su respaldo al tratado.
Aportó datos sobre el número y el coste de los sucesos relacionados con sustancias nocivas y potencialmente peligrosas desde 2002: los mejores datos disponibles muestran que entre los años 2002 a 2019, solo cuatro sucesos habrían supuesto un coste para el Fondo SNP.
La Sra. Watkins concluyó que, aunque las imágenes de los sucesos pueden parecer dramáticas y los daños pueden ser cuantiosos, los costes suelen estar muy por debajo del límite de responsabilidad del Fondo SNP y que la mayor parte de la exposición financiera seguirá recayendo en los propietarios de los buque y sus aseguradoras. Sin embargo, los sucesos ocurren, advirtió, y el Convenio SNP es necesario para garantizar que quienes puedan sufrir daños tengan acceso a un régimen de responsabilidad e indemnización completo e internacional, similar al disponible para los afectados por derrames de hidrocarburos.
Ejemplos de por qué es necesario el Convenio SNP
En el cursillo se habló de sucesos reales relacionados con sustancias peligrosas y de los problemas que pusieron de manifiesto.
El Dr. Conor Bolas, de la ITOPF, detalló la respuesta al hundimiento en mayo de 2021 frente a Sri Lanka del buque portacontenedores X-Press Pearl, tras un incendio. El buque transportaba 320 toneladas métricas de fueloil bajo en azufre y 1.486 contenedores, de los cuales 81 contenían mercancías peligrosas (metanol, metilato sódico, ácido nítrico y dióxido de carbono), además de granzas de plástico. Otros cargamentos incluían lingotes de metal, alimentos en descomposición, urea y aceites variados. Los residuos quemados cayeron al mar y las granzas de plástico contaminaron 300 km de costa.
Tras evaluar los riesgos derivados del suceso, se consideró innecesaria la evacuación. La modelización preveía que los penachos de humo y productos químicos se disiparían antes de alcanzar la costa, aunque era necesaria una vigilancia ambiental.
Stephan Hennig, representante del Secretario de Estado de Reino Unido para Salvamento e Intervención Marítima, describió cuando, en 2012, el buque portacontenedores Flaminia sufrió un incendio y una explosión en aguas internacionales del Atlántico. Tres personas murieron. La principal preocupación se centraba en lo que podría resultar de la posible mezcla de diferentes cargas: el buque transportaba 54 tipos diferentes de carga y tenía 59 contenedores de mercancías peligrosas. Resultó que el contenido de 34 contenedores se había declarado incorrectamente.
Las autoridades sanitarias del Reino Unido se mostraron preocupadas por el traslado del buque a un lugar de refugio debido al riesgo de que los humos peligrosos se desplazasen hacia tierra. Se reunió un equipo multinacional de evaluación para garantizar que el buque pudiera transitar con seguridad por el canal de la Mancha hasta JadeWeserPort, en Alemania. Una vez a bordo, y varias semanas después del incendio inicial, se volvieron a encender las cargas de papel y celulosa.
Opiniones desde el sector
En el cursillo participaron varias organizaciones que representan a todos los sectores del transporte marítimo: ICS, clubes P e I, CEFIC, FETSA, OCIMF y WLPGA se mostraron unánimes en su deseo de ver entrar en vigor el Convenio SNP. Aunque se expresaron algunas preocupaciones sobre aspectos específicos de sus sectores particulares, y se reiteró la necesidad de establecer igualdad de condiciones, se citó el principio de "quien contamina paga" y el concepto de responsabilidad mundialmente compartida como razones para apoyar la Convención.
Francois Marier de Canadá, moderador, comentó la unanimidad entre tantas asociaciones comerciales: "Nos corresponde a nosotros, como representantes de los Estados, hacer que [la entrada en vigor del Convenio SNP] se produzca realmente. Es importante que escuchemos ese mensaje unánime", afirmó.
Prescripciones relativas a la notificación en el Convenio SNP
La segunda jornada del cursillo se inició con un repaso a las prescripciones de notificación contenidas en el Convenio SNP. La OMI y los FIDAC ofrecieron una visión general del sistema de notificación establecido por el Convenio y de cómo funcionará una vez entre en vigor. Esbozaron las obligaciones de notificación de los Estados antes y después de su entrada en vigor. Entre los aspectos destacados figuran la definición de cargas sujetas a contribución, la obligación de informar anualmente y de facilitar la identidad del receptor de la cargas potencialmente peligrosas.
La definición del receptor fue una cuestión planteada por los miembros del panel y los Estados Miembros a lo largo de los dos días de debate. En virtud del artículo 1.4(a) del Convenio, el Receptor suele ser la persona que físicamente recibe una carga sujeta a contribución SNP, o un tercero designado por la persona que la recibe físicamente en nombre de ese tercero, por ejemplo, una empresa de almacenamiento que actúa como agente. Pero el artículo 1.4(b) permite a los Estados establecer su propia definición de Receptor a través de la legislación nacional.
Thomas Liebert, de los FIDAC, informó de que algunos aspectos del artículo 1.4(a) estaban causando dificultades y, como mencionó su Director durante la apertura del cursillo, sugirió que utilizar la definición de Receptor en virtud de la disposición del artículo 1.4(b) simplificaría el proceso de notificación.
Para que esto ocurra, según el Sr. Liebert, la solución debería ser utilizar la opción del artículo 1.4(b), según la cual los Estados sólo pueden confiar en el receptor físico, y no utilizar la opción agente/principal del artículo 1.4(a). Esto significaría que los Estados harían recaer la obligación de notificar y contribuir únicamente en los receptores físicos, del mismo modo que lo hacen a efectos de la gestión de los informes y contribuciones sobre hidrocarburos para los FIDAC. Esto simplificaría significativamente la gestión de los informes y las contribuciones para los Estados y para el Fondo SNP, dijo.
El Sr. Liebert también declaró que un punto clave es el desarrollo de un sistema eficaz y aprobado conjuntamente para notificar la carga SNP sujeta a contribución, considerado esencial para facilitar la entrada en vigor del Convenio, así como el funcionamiento eficaz del Fondo SNP una vez establecido. También informó de que los FIDAC están estudiando cómo pueden ayudar a los Estados y al sector a gestionar el proceso de notificación en el futuro.
Se recomendó el sitio web del Convenio SNP como fuente de información adicional útil.
Bélgica, Canadá, Dinamarca, Francia, Noruega, Reino de los Países Bajos, Suecia y Türkiye informaron al cursillo sobre los sistemas de notificación que utilizan y las sanciones que aplican en caso de incumplimiento. Entre los problemas que identificaron en el proceso figuran la definición de receptor, por ejemplo, en países por los que transitan altos niveles de cargas SNP, y la confusión en torno a la clasificación, a efectos de notificación, de lo que constituye una carga carga nociva o potencialmente peligrosa.
Intercambio de información en subgrupos regionales
Para permitir el intercambio de información relacionada con la implantación del Convenio SNP y ayudar a resolver cualquier cuestión relacionada, los asistentes al cursillo se dividieron en tres grupos regionales: delegaciones de Europa, delegaciones de América y delegaciones de Asia y Oceanía. Se pidió a las naciones de África que se unieran al grupo que les resultara más apropiado, por ejemplo, en virtud de su proximidad geográfica.
A continuación, el cursillo volvió a reunirse para escuchar los puntos más destacados debatidos. A estas alturas ya son conocidas las preocupaciones sobre la definición de algunos términos del Convenio SNP, la propiedad de las cargas SNP, la interpretación de las prescripciones de notificación y la necesidad de igualdad de condiciones. Además, se expresó preocupación por las diferencias de capacidad entre los Estados para implantar la Convención y el deseo de recibir asistencia técnica. También se destacó la sugerencia de que, 13 años después de la adopción del Convenio, es necesario convencer a los países de por qué deben dar prioridad a su implantación y ratificación, tal vez con un folleto informativo conciso elaborado para los ministros en el que se explique la importancia de hacerlo, y hacerlo rápidamente.
Frederick Kenney, de la OMI, reconoció que, aunque existe material de ese tipo a disposición de los responsables de alto nivel, el tratado es complejo y ahora es necesario actualizar el material.
Mirando al futuro
Los FIDAC aseguraron a los asistentes al cursillo que seguirán ayudando a los Estados a encontrar una manera más fácil de avanzar en relación con los sistemas de notificación SNP, y a finalizar el proyecto, junto con todas las organizaciones pertinentes, del manual de reclamaciones SNP, listo para su aprobación cuando el Convenio entre en vigor.
Se tomó nota de los avances en la ratificación por parte de los países y se recordó que, una vez cumplidas las condiciones, habrá 18 meses antes de que el tratado entre en vigor, tiempo durante el cual habrá que tomar muchas decisiones.
Al dar las conclusiones del cursillo, el moderador Francois Marier dijo que se había convenido en la importancia del objetivo del Convenio de establecer un régimen mundial de responsabilidad e indemnización por sucesos de contaminación por sustancias nocivas y potencialmente peligrosas. Señaló que quedan algunas cuestiones por resolver (la mayoría en torno a los aspectos prácticos de los requisitos de notificación) y la necesidad de formación y cooperación técnica, sobre todo entre los Estados que se encuentran en las primeras fases de implantación.
Frederick Kenney, de la OMI, concluyó el evento dando las gracias a los participantes y aclarando lo que necesitan los Estados para llegar al momento de ratificar el Convenio SNP.