Antecedentes históricos
Durante los trabajos que condujeron a la adopción del Convenio MARPOL de 1973 se abordó la cuestión del control de la contaminación atmosférica ocasionada por los buques, en particular las sustancias nocivas de sus gases de escape. Así y todo, se decidió no incluir reglas sobre la contaminación atmosférica en ese momento.
Al mismo tiempo, el tema de la contaminación atmosférica estaba siendo objeto de examen en otros foros. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, celebrada en Estocolmo en 1972, marcó el inicio de la cooperación internacional en la lucha contra la acidificación o lluvia ácida. Entre 1972 y 1977 varios estudios confirmaron la hipótesis de que los contaminantes atmosféricos podían viajar varios miles de kilómetros antes de depositarse y provocar daños. Estos daños también afectan a las cosechas y los bosques.
La mayor parte de la lluvia ácida es causada por la concentración de dióxido de azufre y óxido de nitrógeno en el aire. Las centrales de generación de energía a base de carbón e hidrocarburos son las mayores fuentes de dióxido de azufre, mientras que el óxido de nitrógeno procede de las emisiones de los automóviles, los camiones y los buques.
Una reunión ministerial sobre la protección del medio ambiente llevada a cabo en Ginebra en 1979 dio lugar a que 34 gobiernos y la Comunidad Europea firmaran el Convenio sobre la contaminación atmosférica transfronteriza a larga distancia. Este fue el primer instrumento internacional jurídicamente vinculante que trató el problema de la contaminación atmosférica con arreglo a un criterio regional amplio.
Más tarde, se firmaron sendos Protocolos a este Convenio sobre la reducción de las emisiones de azufre (1985), el control de las emisiones de óxidos de nitrógeno (1988), el control de las emisiones de los compuestos orgánicos volátiles (1991) y una mayor reducción de las emisiones de azufre (1994).
Durante el decenio de 1980, la preocupación suscitada por la contaminación atmosférica en cuestiones como el aumento de la temperatura mundial y el agotamiento de la capa de ozono fue en aumento, y en 1987 se firmó el Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono.
El Protocolo de Montreal es un tratado internacional relativo al medio ambiente, elaborado bajo los auspicios de las Naciones Unidas, por el cual diversas naciones acordaron disminuir el consumo y la producción de sustancias que agotan la capa de ozono, entre las que figuran los clorofluorocarbonos (CFC) y los halones, con el fin de protegerla.
En 1990 se adoptó en Londres un Protocolo en virtud del cual se enmendaba el Protocolo original y se fijaba el año 2000 como fecha límite para la eliminación gradual de los halones y los CFC que agotan la capa de ozono. En 1992 se adoptó un segundo Protocolo en Copenhague, en cuyo marco se fijaron fechas para la eliminación acelerada de las sustancias controladas, limitándose el uso de sustancias de transición, y se fijaron fechas para la eliminación gradual de los hidroclorofluorocarbonos (HCFC) y el bromuro de metilo (plaguicida gaseoso que agota la capa de ozono).
Desde el decenio de 1950 los CFC se han venido utilizando de manera generalizada como refrigerantes, propelentes de aerosoles, disolventes, agentes para la fabricación de espumas, y aislantes. En el transporte marítimo, los CFC se utilizan para refrigerar el buque y la carga en los contenedores, aislar las bodegas de carga y los contenedores, en los sistemas de aire acondicionado de los alojamientos de la tripulación y las zonas ocupadas, así como para refrigerar los compartimientos de uso doméstico en que se almacenan alimentos.
Los halones que se fabrican a partir de los CFC son muy eficaces como extintores de incendios y se utilizan en los extintores portátiles y en los sistemas fijos de prevención de incendios.
La OMI inicia su labor en materia de Contaminación Atmosférica
En el seno de la OMI, a mediados del decenio de 1980 el Comité de protección del medio marino (MEPC) estudió la calidad del fueloil en relación a las prescripciones de descarga previstas en el Anexo I y examinó también el tema de la contaminación atmosférica.
En 1988, a raíz de un documento presentado por Noruega sobre la magnitud del problema, el MEPC acordó incluir la cuestión de la contaminación atmosférica en su programa de trabajo. Además, la Segunda Conferencia Internacional sobre la Protección del Mar del Norte, celebrada en noviembre de 1987, emitió una declaración en la que los ministros de los Estados del Mar del Norte acordaron emprender acciones en el seno de los organismos pertinentes, como la OMI, "con el objeto de mejorar las normas de calidad de los combustibles pesados y apoyar activamente las tareas destinadas a reducir la contaminación marítima y atmosférica".
En el siguiente periodo de sesiones del Comité de protección del medio marino, celebrado en marzo de 1989, varios países presentaron ponencias sobre la calidad del fueloil y la contaminación atmosférica y se acordó estudiar los aspectos de la prevención de la contaminación atmosférica ocasionada por los buques, así como la calidad del fueloil, como parte del programa de trabajo a largo plazo del Comité que se inició en marzo de 1990.
En 1990 Noruega presentó varias ponencias al MEPC en las que ofrecía una visión general de la contaminación atmosférica ocasionada por los buques, a saber:
Las emisiones de dióxido de azufre de los buques se estimaron entre 4,5 y 6,5 millones de toneladas por año, casi un 4% de las emisiones mundiales de azufre. Las emisiones en mar abierto se propagan y sus efectos son moderados, aunque en ciertas rutas ocasionan problemas ambientales, en particular en el Canal de la Mancha, el Mar de la China Meridional y el Estrecho de Malaca.
Las emisiones de óxido de nitrógeno de los buques se estimaron en unos 5 millones de toneladas por año, casi el 7% del total mundial. Las emisiones de óxido de nitrógeno causan o agravan los problemas regionales, entre ellos el de la lluvia ácida y los problemas de salud en las zonas portuarias.
Las emisiones de CFC de la flota mercante mundial se estimaron en 3.000-6.000 toneladas, aproximadamente entre el 1% y el 3% de las emisiones mundiales anuales. Las emisiones de halones de los buques se estimaron en 300-400 toneladas, es decir, alrededor del 10% del total mundial.
Adopción de la resolución
Las deliberaciones llevadas a cabo en el Comité de protección del medio marino y la elaboración de un proyecto por un Grupo de trabajo creado a tal efecto permitieron a la Asamblea de la OMI a adoptar en 1991 la resolución A.719(17) sobre la Prevención de la contaminación atmosférica ocasionada por los buques. En el marco de dicha resolución se encomendó al MEPC la elaboración de un nuevo proyecto de Anexo al Convenio MARPOL, sobre la prevención de la contaminación atmosférica.
El nuevo proyecto de Anexo se elaboró durante los seis años siguientes, siendo finalmente adoptado en una Conferencia celebrada en septiembre de 1997 mediante un Protocolo del Convenio, en el que se incluyó el nuevo Anexo. Esto permitió establecer en el Protocolo las condiciones específicas para su entrada en vigor.
El Protocolo de 1997 (Anexo VI del Convenio MARPOL)
El Protocolo adoptado en 1997 incluía el nuevo Anexo VI del Convenio MARPOL, el cual entró en vigor el 19 de mayo de 2005.
En el Anexo VI del Convenio MARPOL se establecen límites para las emisiones de óxido de azufre y óxido de nitrógeno procedentes de los buques y se prohíben las emisiones deliberadas de sustancias que agotan la capa de ozono. En el anexo se incluye un límite máximo a escala mundial de 4,5% masa/masa para el contenido de azufre del fueloil y se pide a la OMI que vigile el contenido medio de azufre a escala mundial en el combustible líquido.
El Anexo VI contiene disposiciones que permiten establecer zonas de control de las emisiones de SOx en las que el control de las emisiones de azufre es más estricto. En dichas zonas, el contenido de azufre del fueloil utilizado a bordo de los buques no debe exceder del 1,5% masa/masa. En su defecto, los buques deben contar con un sistema de limpieza de los gases de escape, o bien utilizar cualquier otro método técnico que limite las emisiones de SOx. En el Protocolo se designa la zona del Mar Báltico como zona de control de las emisiones de SOx. Asimismo, se designa al mar del Norte como zona de control de las emisiones de SOx en julio de 2005.
En el Anexo VI se prohíben las emisiones deliberadas de sustancias que agotan la capa de ozono, lo cual incluye a los halones y los clorofluorocarbonos (CFC). Además, se prohíben en todos los buques nuevas instalaciones que contengan sustancias que agotan la capa de ozono. No obstante, las nuevas instalaciones que contengan hidroclorofluorocarbonos (HCGC) estarán permitidas hasta el 1 de enero de 2020.
Asimismo, en el Anexo VI se establecen límites máximos para las emisiones de óxido de nitrógeno (NOx) de los motores diésel. Por otra parte, en el marco de la resolución 2, la Conferencia adoptó el Código técnico relativo a las emisiones de NOx, de carácter obligatorio, que define el modo de lograr los parámetros previstos. En el Anexo también se prohíbe la incineración a bordo de productos tales como los materiales de embalaje contaminados y los difenilos policlorados (PCB).