Conventions
Adoption d'une convention, entrée en vigueur, adhésion, amendements, mise en application, procédure d'acceptation tacite
Introduction
La révolution industrielle des XVIIIe et XIXe siècles et l'essor du commerce international qui a suivi ont entraîné l'adoption d'un certain nombre de traités internationaux relatifs aux transports maritimes, notamment en matière de sécurité. Les sujets abordés portaient entre autres sur le jaugeage, la prévention des abordages, la signalisation, etc.
Vers la fin du XIXe siècle, on avait même envisagé de créer un organe maritime international permanent chargé d'examiner ces questions et les mesures à venir. Ce projet n'a pas pris forme, mais la collaboration internationale s'est poursuivie au XXème siècle par l'adoption d'un plus grand nombre de traités élaborés à l'échelle internationale.
Lorsque l'OMI a vu le jour en 1958, plusieurs importantes conventions internationales avaient déjà été élaborées, dont la Convention internationale de 1948 pour la sauvegarde de la vie humaine en mer, la Convention internationale de 1954 pour la prévention de la pollution des eaux de la mer par les hydrocarbures et des traités portant sur les lignes de charge et la prévention des abordages en mer.
L'OMI a été chargée de veiller à ce que la majorité de ces conventions soient tenues à jour. Elle a été chargée également d'élaborer de nouvelles conventions, selon que de besoin.
La création de l'OMI a coïncidé avec une période de profonds changements dans les transports maritimes mondiaux et, dès ses débuts, l'Organisation s'est attachée à élaborer de nouvelles conventions et à veiller à ce que les instruments existants suivent le rythme des innovations techniques dans les transports maritimes. Elle supervise désormais une cinquantaine de conventions et accords internationaux et a adopté de nombreux protocoles et amendements.
Adoption d'une convention
Il s'agit là de la partie du processus à laquelle l'OMI, en tant qu'organisation, est le plus étroitement associée. L'OMI est dotée de six organes principaux qui sont responsables de l'adoption et de la mise en œuvre des conventions. L'Assemblée et le Conseil sont les organes principaux, et les Comités intéressés sont le Comité de la sécurité maritime, le Comité de la protection du milieu marin, le Comité juridique et le Comité de la simplification des formalités. Les faits nouveaux survenant dans le secteur des transports maritimes et autres secteurs connexes sont examinés par les États Membres au sein de ces organes et chacun d'eux peut faire valoir la nécessité d'élaborer une nouvelle convention ou des amendements aux conventions existantes.
Entrée en vigueur
L'adoption d'une convention ne marque que la conclusion de la première étape d'un long processus. Avant que la convention n'entre en vigueur - c'est-à-dire avant qu'elle ne devienne contraignante pour les gouvernements qui l'ont ratifiée - elle doit être acceptée formellement par les différents gouvernements.
Signature, ratification, acceptation, approbation et adhésion
Les termes signature, ratification, acceptation, approbation et adhésion désignent certains des modes par lesquels un État peut exprimer son consentement à être lié par un traité.
Signature
Le consentement peut être exprimé par la signature lorsque :
- le traité prévoit que la signature aura cet effet ;
- il est par ailleurs établi que les États ayant participé à la négociation étaient convenus que la signature aurait cet effet ;
- l'intention de l'État de donner cet effet à la signature ressort des pleins pouvoirs de son représentant ou a été exprimée au cours de la négociation (Convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités, article 12.1).
Un État peut également signer un traité "sous réserve de ratification, d'acceptation ou d'approbation". Dans ce cas, la signature ne signifie pas qu'un État consent à être lié par le traité, même si elle oblige cet État à s'abstenir d'actes qui priveraient un traité de son objet et de son but, tant qu'il n'a pas manifesté son intention de ne pas devenir partie au traité (Convention de Vienne sur le droit des traités, article 18 a)).
Signature sous réserve de ratification, d'acceptation ou d'approbation
La plupart des traités multilatéraux contiennent une clause prévoyant qu'un État peut exprimer son consentement à être lié par le traité en le signant sous réserve de ratification. Dans ce cas, la signature seule ne suffira pas à lier cet État et elle doit être suivie du dépôt d'un instrument de ratification auprès du dépositaire du traité.
Cette possibilité d'exprimer le consentement à être lié à un traité par la signature sous réserve de ratification, d'acceptation ou d'approbation a été établie à une époque où les communications internationales n'étaient pas instantanées comme elles le sont aujourd'hui.
Il s'agissait d'un moyen de garantir qu'un représentant d'un État n'outrepassait pas ses pouvoirs ou instructions eu égard à l'élaboration d'un traité donné. Les termes "acceptation" et "approbation" ont un sens très proche de celui du terme "ratification", mais comme ils sont moins formels et n'ont pas un caractère technique, certains États peuvent les juger préférables lorsque le terme "ratification" pourrait poser des problèmes d'un point de vue constitutionnel.
De nombreux États choisissent aujourd'hui cette option, en particulier à l'égard des traités multinationaux, car elle leur donne la possibilité de s'assurer que toute législation nécessaire est promulguée et que les autres obligations constitutionnelles sont remplies avant de prendre des engagements à l'égard d'un instrument.
Les conditions qui s'appliquent au consentement exprimé par la signature sous réserve d'acceptation ou d'approbation sont analogues, du point de vue de leur effet, à celles qui s'appliquent à la ratification, ce que confirme l'article 14.2 de la Convention de Vienne sur le droit des traités, qui prévoit que "le consentement d'un État à être lié par un traité s'exprime par l'acceptation ou l'approbation dans des conditions analogues à celles qui s'appliquent à la ratification."
Adhésion
La plupart des traités multinationaux sont ouverts à la signature pendant une durée déterminée. L'adhésion est la méthode employée par un État pour devenir Partie à un traité qu'il n'a pas signé durant la période où il était ouvert à la signature.
En théorie, l'adhésion exige que l'État en question dépose un instrument d'adhésion auprès du dépositaire. L'article 15 de la Convention de Vienne sur le droit des traités prévoit que le consentement par l'adhésion est possible lorsque le traité le prévoit ou lorsqu'il est par ailleurs établi que les États ayant participé à la négociation étaient convenus que ce consentement pourrait être exprimé par voie d'adhésion ou qu'il en sont convenus ultérieurement.
Amendements
De nos jours, la technologie et les techniques utilisées dans le secteur des transports maritimes évoluent très rapidement. Par conséquent, il est nécessaire non seulement d'établir de nouvelles conventions, mais aussi de mettre à jour les conventions existantes. Par exemple, la Convention internationale de 1960 pour la sauvegarde de la vie humaine en mer (Convention SOLAS) a été modifiée à six reprises après son entrée en vigueur en 1965, à savoir en 1966, 1967, 1968, 1969, 1971 et 1973. En 1974, une convention entièrement nouvelle a été adoptée, dans laquelle ont été incorporés tous ces amendements (et d'autres modifications mineures) et qui a elle‑même été modifiée à de nombreuses reprises.
Dans le cas des premières conventions, les amendements entraient en vigueur uniquement après qu'un pourcentage d'États contractants, généralement les deux tiers, les avaient acceptés, ce qui signifiait habituellement que davantage d'acceptations étaient nécessaires pour modifier une convention que pour la faire entrer en vigueur initialement, en particulier lorsque le nombre d'États Parties à une convention était très élevé.
Dans la pratique, l'entrée en vigueur des amendements était considérablement retardée par cette condition fondée sur le pourcentage. Pour remédier à cette situation, une nouvelle procédure d'amendement a été élaborée au sein de l'OMI. Cette procédure a été employée dans le cadre de certaines conventions, telles que la Convention sur le Règlement international de 1972 pour prévenir les abordages en mer, la Convention internationale de 1973 pour la prévention de la pollution par les navires et la Convention SOLAS de 1974, lesquelles prévoyaient toutes une procédure fondée sur l'"acceptation tacite" des amendements par les États.
Au lieu d'exiger qu'un amendement entre en vigueur après avoir été accepté par, par exemple, les deux tiers des Parties, la procédure d'"acceptation tacite" prévoit qu'un amendement entre en vigueur à une date précise, à moins qu'avant cette date, un nombre spécifique de Parties n'aient notifié leur objection aux amendements.
S'agissant de la Convention SOLAS de 1974, dans le cas de la plupart de ses Annexes (qui constituent les parties techniques de la Convention), un amendement est "réputé avoir été accepté à l'expiration d'une période de deux ans à compter de la date à laquelle il a été communiqué aux Gouvernements contractants…", à moins que plus d'un tiers des Gouvernements contractants ou des Gouvernements contractants dont les flottes marchandes représentent au total 50 % du tonnage brut de la flotte mondiale des navires de commerce n'élèvent une objection contre cet amendement. Cette période peut être modifiée par le Comité de la sécurité maritime, mais ne peut être inférieure à un an.
Comme on l'espérait, la procédure d'"acceptation tacite" a sensiblement accéléré le processus d'amendement. Les amendements entrent généralement en vigueur dans un délai de 18 à 24 mois. Par comparaison, aucun des amendements à la Convention SOLAS de 1960 adoptés entre 1966 et 1973 n'avait été accepté par un nombre suffisant de Parties pour satisfaire aux conditions d'entrée en vigueur.
"Procédures classiques de modification" et "Procédure d'acceptation tacite"
Les infographies suivantes (en anglais) illustrent les deux types d'amendements en prenant l'exemple de MARPOL.
Mise en application
La mise en application des conventions de l'OMI dépend des Gouvernements des Parties.
Les Gouvernements contractants font appliquer les dispositions des conventions de l'OMI à leurs propres navires et établissent également les sanctions à imposer en cas d'infraction, selon qu'il convient.
Ils peuvent également exercer certains pouvoirs limités à l'égard des navires d'autres gouvernements.
Certaines conventions prescrivent la présence de certificats à bord des navires pour attester qu'ils ont fait l'objet d'une inspection et satisfont aux normes requises. Ces certificats sont généralement acceptés par les autorités des autres États comme preuve que le navire en question satisfait aux normes requises, bien que, dans certains cas, il soit nécessaire de prendre d'autres mesures.
La Convention SOLAS de 1974 dispose, par exemple, que "le fonctionnaire exerçant le contrôle doit prendre les mesures nécessaires pour empêcher le navire d'appareiller jusqu'à ce qu'il puisse prendre la mer" sans danger pour les passagers ou l'équipage. Il peut prendre ce type de mesure lorsqu'il "existe de bonnes raisons de penser que l'état du navire ou de son armement ne correspond pas en substance aux indications" du certificat.
Une inspection de cette nature relèverait évidemment de la compétence de l'État du port. Toutefois, lorsqu'une infraction est commise dans les eaux internationales, il incombe à l'État du pavillon d'imposer une sanction. Néanmoins, lorsqu'une infraction est commise dans une zone relevant de la juridiction d'un autre État, cet État peut soit engager des poursuites conformément à sa propre législation, soit transmettre les renseignements relatifs à l'infraction à l'État du pavillon pour qu'il prenne les mesures qu'il juge appropriées.
En vertu de la Convention de 1969 sur l'intervention en haute mer, les États contractants sont habilités à prendre des mesures à l'encontre des navires d'autres pays qui sont mis en cause dans un accident ou ont subi une avarie en haute mer, s'il en résulte un risque grave de pollution par les hydrocarbures.
La manière dont ces pouvoirs peuvent être exercés est très précisément définie et, dans la plupart des conventions, l'État du pavillon est le principal responsable de la mise en application des conventions, eu égard à ses navires et au personnel servant à bord. L'Organisation elle‑même n'a aucune compétence pour faire appliquer les conventions.
Néanmoins, l'OMI a été chargée d'approuver les procédures de formation, d'examen et de délivrance des certificats dont sont dotées les Parties contractantes à la Convention internationale de 1978 sur les normes de formation des gens de mer, de délivrance des brevets et de veille (Convention STCW de 1978). Il s'agissait de l'une des principales modifications apportées dans le cadre des amendements de 1995 à la Convention, qui sont entrés en vigueur le 1er février 1997. Les gouvernements doivent communiquer les renseignements pertinents au Comité de la sécurité maritime de l'OMI, pour que celui‑ci décide si le pays intéressé satisfait ou non aux prescriptions de la Convention.
Lien entre les conventions et interprétation
Certaines questions sont visées par plusieurs traités et la question se pose alors de savoir lequel de ces traités l'emporte. La Convention de Vienne sur le droit des traités établit à l'article 30 les règles relatives au lieu entre les traités successifs portant sur la même matière. On trouve aux articles 31, 32 et 33 de la Convention de Vienne sur le droit des traités des réponses aux questions relatives à l'interprétation des traités. Un traité doit être interprété de bonne foi suivant le sens ordinaire à attribuer aux termes du traité dans leur contexte et à la lumière de son objet et de son but. Lorsqu'un traité a été authentifié en deux ou plusieurs langues, son texte fait foi dans chacune de ces langues, à moins que le traité ne dispose ou que les parties ne conviennent qu'en cas de divergence un texte déterminé l'emportera.
Uniformité des lois et règles en matière de conflit de lois
La législation maritime a été en grande partie uniformisée dans les traités internationaux. Néanmoins, tous les États ne sont pas Parties à toutes les conventions et les conventions existantes ne visent pas toujours toutes les questions relatives à un sujet particulier. En pareil cas, il faut avoir recours aux règles en matière de conflit de lois pour décider quelle législation nationale s'applique. Ces règles en matière de conflit de lois sont établies soit dans un traité soit, dans la plupart des cas, dans la législation nationale.
Conventions de l'OMI
La plupart des conventions adoptées sous les auspices de l'OMI ou que l'Organisation supervise de quelque autre manière peuvent être classées dans trois catégories principales.
La première catégorie concerne la sécurité maritime, la deuxième la prévention de la pollution des mers et la troisième la responsabilité et l'indemnisation, en particulier en ce qui concerne les dommages causés par la pollution. Un certain nombre d'autres conventions n'entrent pas dans ces catégories principales, notamment les conventions portant sur la facilitation du trafic maritime, sur le jaugeage des navires, sur les actes illicites contre la sécurité de la navigation maritime, sur l'assistance, etc.