Atelier sur la Convention de 2010 sur la responsabilité et l'indemnisation pour les dommages liés au transport par mer de substances nocives et potentiellement dangereuses
Œuvrer pour l'entrée en vigueur de la Convention
La Convention Internationale sur la responsabilité et l'indemnisation pour les dommages liés au transport par mer de substances nocives et potentiellement dangereuses (Convention SNPD) a été établi en 2010, modifiant un instrument précédent adopté en 1996. Mais treize ans plus tard, elle n'est toujours pas entrée en vigueur car le nombre requis d'États ne l'a pas encore ratifiée.
La Convention SNPD de 2010 vise à mettre en place un régime convenu au niveau mondial pour une indemnisation suffisante, prompte et efficace en cas d'événement en mer mettant en cause des cargaisons de substances nocives ou potentiellement dangereuses. Elle établit le principe du "pollueur-payeur" par le biais d'un système international impliquant les secteurs maritime, pétrolier, gazier, chimique, pétrochimique et d'autres SNPD, et fournit le cadre d'un tel système.
Le Secrétaire général de l'OMI, M. Kitack Lim, a décrit la Convention SNPD comme "la dernière pièce du puzzle" nécessaire pour garantir que les personnes ayant subi des dommages causés par des cargaisons SNPD transportées à bord de navires aient accès à un régime complet et international de responsabilité et d'indemnisation.
Afin d'accélérer l'entrée en vigueur de la convention et d'aider à comprendre ce domaine complexe, l'OMI et le FIPOL ont accueilli conjointement un atelier organisé par le Canada pour aider les États Membres à travailler en vue de la ratification. L'atelier en mode hybride qui s'est tenu les 3 et 4 avril au Siège de l'OMI, a rassemblé des États contractants, des spécialistes du secteur et d'autres principales parties prenantes.
La Convention SNPD de 2010 entrera en vigueur 18 mois après la date à laquelle au moins 12 États l'auront ratifiée ou y auront adhéré. Actuellement, les six pays suivants l'ont fait, à savoir : Afrique du Sud, Canada, Danemark, Estonie, Norvège et Türkiye. En outre, un volume d'au moins 40 millions de tonnes de cargaisons donnant lieu à contribution est requis au cours de l'année civile écoulée. L'exigence d'avoir quatre États avec plus de 2 millions d'unités de jauge brute pour l'entrée en vigueur de la Convention a déjà été remplie.
Lors de l'ouverture de l'atelier de deux jours, M. Frederick Kenney, Directeur de la Division des affaires juridiques et des relations extérieures de l'OMI, a remercié le Canada d'avoir organisé l'atelier et a ajouté :
"La raison pour laquelle nous sommes ici est d'obtenir la ratification du Protocole SNPD de 2010 afin que la Convention entre en vigueur et permette une meilleure protection contre les déversements de substances nocives et potentiellement dangereuses (SNPD). La semaine dernière, nous avons reçu des nouvelles du Royaume des Pays-Bas, de la Belgique et de la France, ainsi que de l'Allemagne et des Philippines, qui nous ont fait part de leur engagement à ratifier le traité. Cela signifie que nous nous rapprochons du but, mais nous avons besoin de plus de ratifications".
Lors de sa 110ème session (LEG 110, 27-31 mars 2023), le Comité juridique avait accueilli favorablement les déclarations de plusieurs délégations, dont la Belgique, la France et le Royaume des Pays-Bas, réitérant leurs engagements en faveur de la ratification et de la poursuite de la mise en œuvre de la Convention SNPD. Ils devraient déposer leurs instruments en 2023 ou 2024.
M. Gaute Sivertsen, Directeur du FIPOL, a déclaré que l'atelier arrivait à point nommé, car le travail sur les ratifications avait repris après la pandémie de COVID-19. Il a déclaré que le travail administratif pour suivre les 250 contributeurs du FIPOL provenant de ses membres du monde entier était déjà "considérable".
Il a indiqué que le Fonds SNPD, qui sera créé dans le cadre de la Convention de 2010, comptera probablement dix fois plus de contributeurs, ce qui rendra la gestion des rapports SNPD extrêmement difficile. En conséquence, il faudrait davantage de ressources humaines et techniques, ce qui entraînerait des coûts et des complications qui seraient supportés par les gouvernements et le secteur. "Le Fonds SNPD en sortira gagnant ou perdant", a-t-il averti.
Dans le droit fil des échanges de vues avec un certain nombre d'États Membres, M. Sivertsen a déclaré qui sont en train de mettre en œuvre ou de se préparer à ratifier la Convention, il est reconnu qu'un système efficace et approuvé conjointement pour la notification des cargaisons donnant lieu à contribution est essentiel pour assurer le succès de cette convention. Cet atelier devrait y contribuer, en se concentrant en détail sur les défis auxquels sont confrontés les États et le secteur en ce qui concerne la déclaration des SNPD en tant que cargaisons donnant lieu à contribution.
M. Sivertsen a également indiqué aux participants à l'atelier que, dans cette optique, son organisation avait présenté des propositions en vue d'une méthode simplifiée de notification des SNPD, une question qui a été soulevée à maintes reprises au cours des deux journées de discussion.
But et avantages de la Convention SNPD
Le premier jour de l'atelier s'est concentré sur les objectifs de la Convention SNPD, avec des exemples de cas où et comment elle pourrait s'appliquer, en utilisant des événements réels comme études de cas.
M. Jan de Boer, de l'OMI, a donné un aperçu de la Convention SNPD et de ses principales caractéristiques. Il a commencé par rappeler l'histoire qui a conduit à son adoption : l'action internationale en matière de responsabilité et d'indemnisation menée par l'OMI à la suite du déversement d'hydrocarbures provenant du Torrey Canyon en 1967. L'échouement du superpétrolier au large des côtes britanniques a causé des dégâts considérables à la faune et la flore marines dans les eaux britanniques et françaises, ainsi qu'aux moyens de subsistance des populations locales.
La catastrophe du Torrey Canyon a soulevé la question de savoir qui devait être tenu responsable des dommages de pollution par les hydrocarbures, la base de détermination de la responsabilité et le montant de l'indemnisation des dommages. La Convention SNPD couvre les événements mettant en cause des substances nocives et potentiellement dangereuses, mais aussi les événements impliquant des risques d'incendie et d'explosion causés par des hydrocarbures persistants.
M. De Boer a expliqué que la Convention SNPD prévoyait la création d'un Fonds SNPD à partir duquel une indemnisation serait versée si la responsabilité d'un propriétaire de navire était insuffisante et s'il n'était pas en mesure de s'acquitter de ses obligations - ou s'il était exonéré. Le Fonds sera financé par des contributions versées après l'événement par les destinataires de cargaisons SNPD.
Il a également souligné l'étendue du champ d'application de la Convention, qui couvre non seulement les conséquences d'un événement mettant en cause des SNPD en mer, mais aussi sur terre et en ce qui concerne la pollution de l'air. En vertu de cet instrument, on entend par dommages : la mort ou les lésions corporelles, les pertes de biens ou les dommages qui leur sont causés, les pertes économiques, les coûts de nettoyage, les mesures de prévention, et les mesures raisonnables de remise en état de l'environnement.
Mise en œuvre nationale de la Convention SNPD : considérations clés
Les pays qui se trouvent à différents stades de la mise en œuvre de la Convention SNPD ont présenté à l'atelier des rapports sur les processus impliqués et les questions pertinentes pour leur situation nationale.
La Belgique et le Royaume des Pays-Bas ont indiqué qu'ils travaillaient en coordination entre eux et avec l'Allemagne en raison de la similitude de leurs situations. Les trois États devraient ratifier la Convention SNPD en 2024.
La Belgique et le Royaume des Pays-Bas ont tous deux une proportion élevée de cargaisons de SNPD qui transitent par leurs frontières vers les pays voisins, et ils ont souligné la difficulté de définir, par conséquent, qui est le destinataire des marchandises en transit. La Belgique a souligné le mouvement des navires dans sa région de la mer du Nord et, par conséquent, la nécessité de prendre des mesures pour limiter la responsabilité avant qu'un événement grave ne se produise.
Une condition importante de la ratification est d'avoir la certitude de règles du jeu équitables, a déclaré le Royaume des Pays-Bas.
Le Canada a indiqué que, pour déterminer s'il avait besoin de la Convention, il avait examiné le nombre d'événements, la longueur de ses côtes, les types de matières nocives ou potentiellement dangereuses arrivant au Canada et le nombre de navires transportant des SNPD. Les parties prenantes sont largement favorables à la Convention, a-t-on expliqué lors de l'atelier, notamment parce qu'elle témoigne d'une gestion responsable au sein du secteur des transports maritimes.
Le Danemark a expliqué que son parlement avait légiféré en 2005 pour mettre en œuvre la Convention originale de 1996 et qu'il avait signé la Convention de 2010 en 2011. À ce stade, il s'agissait avant tout de déterminer si elle permettrait d'améliorer sensiblement le processus d'indemnisation et de limiter le risque de catastrophe environnementale dans les eaux danoises.
La France a indiqué à l'atelier qu'elle espérait conclure le processus de ratification d'ici la fin de l'année 2023. L'administration française des affaires maritimes supervisera le système, bien qu'elle ait reconnu la nécessité de renforcer leurs connaissances réglementaires en matière de déclarations et de contrôles financiers. Une obligation de notification, assortie d'astreintes en cas de non-respect, a été introduite en France il y a trois ans.
L'atelier a appris que le parlement norvégien avait approuvé la ratification de la Convention SNPD en 2015 et que le parlement suédois a approuvé sa législation pour ratifier la Convention en 2018.
La Türkiye a souligné sa proximité avec certaines des voies de navigation les plus fréquentées du monde : 8 000 navires passent par le pays chaque année, dont près d'un quart transportent des marchandises dangereuses - un nombre qui ne cesse d'augmenter. Il est devenu État contractant à la Convention SNPD en 2017. Elle prévoit d'intégrer un système de surveillance des cargaisons dangereuses dans son guichet unique maritime.
La session a été terminée avec les questions des participants. Les Bahamas ont demandé, du point de vue d'un État du pavillon, comment la Convention pourrait fonctionner en ce qui concerne le transport et le stockage de combustibles de substitution. Le Canada a répondu qu'il s'agissait d'une question qui serait examinée prochainement, mais que la Convention SNPD constituait une première étape importante.
Événements mettant en cause des SNPD : risques et demandes d'indemnisation
Grâce aux exposés des personnes impliquées dans la réponse aux évènements, l'atelier a examiné les risques posés par le secteur des transports maritimes de substances nocives et potentiellement dangereuses, ainsi que les types de pertes et dommages pouvant résulter d'un événement mettant en cause des SNPD.
Mme Angela Pinzon, de l'ITOPF, une organisation à but non lucratif qui fournit des conseils techniques dans le monde entier sur les interventions en cas de déversement d'hydrocarbures ou de produits chimiques par les navires, a décrit les étapes d'une intervention en cas d'événement mettant en cause des SNPD : identification du danger et évaluation de son comportement probable, par exemple la façon dont un produit chimique pourrait réagir avec l'eau, le feu ou d'autres substances à bord, suivies de décisions sur la meilleure façon de faire face à évènement.
Mme Pinzon a souligné la nécessité de disposer de connaissances hautement spécialisées. D'autres défis ont été soulignés, notamment l'accès au bon type d'équipement de protection individuelle (EPI), la collecte d'informations précises sur lesquelles fonder les décisions, et les considérations relatives à la gestion des déchets.
M. Christophe Logette, du Cedre - spécialistes français en matière de planification et d'intervention en cas de pollution de l'eau, a déclaré qu'il n'existait pas de réponse unique en raison de la complexité et de l'imprévisibilité des événements liés aux SNPD. Il a souligné les travaux du Cedre visant à développer une base de données chimiques accompagnée d'orientations et d'un outil de modélisation à l'intention des intervenants et du secteur maritime au sens large.
Mme Sue Watkins, de l'International Group of P & I Clubs, s'est exprimée au nom des assureurs du secteur. Le Groupe international est l'une des parties à la rédaction du Manuel des demandes d'indemnisation au titre de la Convention SNPD, ce qui témoigne, selon elle, de son soutien au traité.
Elle a fourni des données sur le nombre et le coût des évènements impliquant des substances dangereuses ou nocives depuis 2002 : les meilleures données disponibles montrent qu'au cours des années 2002 à 2019, seuls quatre évènements auraient représenté un coût pour le Fonds SNPD.
Mme Watkins a conclu que, bien que les images d'évènements puissent paraître dramatiques et que les dommages puissent être importants, les coûts sont généralement bien en deçà de la limite de responsabilité du Fonds SNPD et que la plus grande partie de l'exposition financière sera toujours supportée par les propriétaires de navires et leurs assureurs. Cependant, des évènements se produisent, a-t-elle averti, et la Convention SNPD est nécessaire pour garantir que ceux qui pourraient subir des dommages aient accès à un régime de responsabilité et d'indemnisation global et complet, similaire à celui dont bénéficient les personnes touchées par les déversements d'hydrocarbures.
Exemples de raisons pour lesquelles la Convention SNPD est nécessaire
L'atelier a pris connaissance d'évènements réels impliquant des substances dangereuses et des problèmes qu'ils ont mis en évidence.
M. Conor Bolas, de l'ITOPF, a décrit les mesures prises à la suite du naufrage, en mai 2021, du porte-conteneurs X-Press Pearl au large du Sri Lanka, à la suite d'un incendie. Le navire avait à son bord 320 tonnes métriques de fuel-oil à faible teneur en soufre et transportait 1 486 conteneurs, dont 81 contenaient des marchandises dangereuses (notamment du méthanol, du méthylate de sodium, de l'acide nitrique et du dioxyde de carbone), ainsi que des pellets de plastique. Les autres cargaisons comprenaient des lingots de métal, des denrées alimentaires en décomposition, de l'urée et des huiles diverses. Des débris calcinés sont tombés dans la mer et les pellets de plastique ont contaminé 300 km de littoral.
Après une évaluation des risques liés à l'évènement, l'évacuation n'a pas été jugée nécessaire. La modélisation prévoyait que les panaches de fumée et de produits chimiques se dissiperaient avant d'atteindre le rivage, bien qu'une surveillance de l'environnement soit nécessaire.
M. Stephan Hennig, représentant du Secrétaire d'État britannique au sauvetage et à l'intervention maritimes, a raconté comment, en 2012, le porte-conteneurs Flaminia a été victime d'un incendie et d'une explosion dans les eaux internationales de l'Atlantique. Trois personnes sont mortes. La principale préoccupation concernait les conséquences d'un éventuel mélange de différentes cargaisons - le navire transportait 54 types de cargaisons différentes et 59 conteneurs de marchandises dangereuses. Il s'est avéré que le contenu de 34 conteneurs avait été incorrectement déclaré.
Les autorités de santé publique du Royaume-Uni craignaient que le navire ne soit déplacé vers un lieu de refuge en raison du risque de propagation de fumées dangereuses vers la terre. Une équipe d'évaluation multinationale a été constituée pour s'assurer que le navire pouvait traverser la Manche en toute sécurité jusqu'au port JadeWeser en Allemagne. Une fois à quai, et plusieurs semaines après l'incendie initial, les cargaisons de papier et de cellulose se sont rallumées.
Point de vue du secteur maritime
L'atelier a entendu plusieurs organisations représentant tous les aspects du secteur des transports maritimes : l'ICS, les P & I Clubs, le CEFIC, la FETSA, l'OCIMF et l'Association mondiale du GPL ont tous été unanimes pour souhaiter l'entrée en vigueur de la Convention SNPD. Bien que certaines préoccupations aient été exprimées concernant des aspects spécifiques à leurs secteurs particuliers, et que la nécessité de règles du jeu équitables ait été réitérée, le principe du "pollueur-payeur" et le concept de responsabilité partagée au niveau mondial ont été cités comme des raisons de soutenir la Convention.
M. François Marier, du Canada, modérateur, a commenté l'unanimité parmi tant d'associations professionnelles : "Il nous incombe, en tant que représentants des États, de faire en sorte qu'elle [l'entrée en vigueur de la Convention SNPD] se produise. Il est important que nous entendions ce message unanime", a-t-il déclaré.
Les prescriptions en matière de notification de la Convention SNPD
La deuxième journée de l'atelier a commencé par un examen des prescriptions en matière de notification de la Convention SNPD. L'OMI et le FIPOL ont présenté une vue d'ensemble du système de notification tel qu'il est défini par la Convention et de son fonctionnement une fois qu'il sera en vigueur. Ils décrivent les obligations des États en matière d'établissement de rapports avant et après l'entrée en vigueur de la Convention. Parmi les aspects mis en évidence, figurent : la définition des cargaisons donnant lieu à contribution, l'obligation d'établir un rapport annuel, et fournir l'identité du destinataire de la cargaison dangereuse.
La définition du récepteur a été une question soulevée par les membres du panel et les États Membres tout au long des deux jours de discussion. En vertu de l'article 1.4 a) de la Convention, le réceptionnaire est généralement la personne qui reçoit physiquement la cargaison donnant lieu à contribution au SNPD, ou un tiers désigné par la personne qui la reçoit physiquement au nom de ce tiers - par exemple, une société de stockage agissant en tant qu'agent. Mais l'article 1.4 b) permet aux États d'établir leur propre définition d'un réceptionnaire par le biais de leur législation nationale.
M. Thomas Liebert, du FIPOL, a indiqué que certains aspects de l'article 1.4 a) posaient des difficultés et, comme l'avait mentionné son Directeur lors de l'ouverture, il a suggéré que l'utilisation de la définition du réceptionnaire en vertu de la disposition de l'article 1.4 b) simplifierait le processus d'établissement des rapports.
Pour ce faire, M. Liebert a déclaré que la solution devrait être d'utiliser l'option de l'article 1.4 b) en vertu de laquelle les États peuvent se fier uniquement au réceptionnaire physique, et de ne pas utiliser l'option de l'agent/principal dans le cadre de l'article 1.4 a). Cela signifierait que les États font peser l'obligation de déclaration et de contribution uniquement sur les réceptionnaires physiques, de la même manière qu'ils le font pour la gestion de la déclaration et de la contribution des hydrocarbures pour le FIPOL. Cela simplifierait considérablement la gestion des rapports et des contributions pour les États et pour le Fonds SNPD, a-t-il déclaré.
M. Liebert a également déclaré que l'accent était mis sur l'élaboration d'un système efficace et approuvé conjointement pour la notification des cargaisons donnant lieu à contribution, considéré comme essentiel pour faciliter l'entrée en vigueur de la Convention, ainsi que le fonctionnement efficace du Fonds SNPD une fois qu'il aura été créé. Il a indiqué que le FIPOL étudiait la manière dont il pouvait aider les États et leur secteur à gérer le processus de déclaration à l'avenir.
Le site web de la Convention SNPD a été recommandé comme source d'informations supplémentaires utiles.
La Belgique, le Canada, le Danemark, la France, la Norvège, le Royaume des Pays-Bas, la Suède et la Türkiye ont chacun présenté à l'atelier les systèmes de déclaration qu'ils utilisent et les sanctions qu'ils ont mises en place en cas de non-respect de la législation. Les problèmes qu'ils ont identifiés dans le processus comprennent la définition du réceptionnaire, par exemple dans les pays par lesquels transitent de grandes quantités de cargaisons SNPD, et la confusion autour de la classification, à des fins de déclaration, de ce qui constitue une cargaison nocive et potentiellement dangereuse.
Partage d'informations dans les groupes de discussion régionaux
Pour permettre le partage d'informations concernant la mise en œuvre de la Convention SNPD et faciliter l'examen de toute question connexe, les participants à l'atelier ont été répartis en trois groupes régionaux : les délégations de l'Europe, les délégations des Amériques et les délégations de l'Asie et de l'Océanie. Les pays africains ont été invités à rejoindre le groupe le plus approprié, par exemple en raison de leur proximité géographique.
L'atelier s'est ensuite réuni à nouveau pour entendre les points saillants discutés. Les préoccupations désormais bien connues concernant la définition de certains termes de la Convention SNPD, la propriété des cargaisons SNPD, l'interprétation des prescriptions en matière de notification et la nécessité d'établir des règles du jeu équitables ont été évoquées. En outre, des préoccupations ont été exprimées concernant les différences de capacité des États à mettre en œuvre la Convention et un désir d'assistance technique a été exprimé. Il a également été suggéré que, 13 ans après l'adoption de la Convention, il était nécessaire de convaincre les pays de la nécessité de donner la priorité à sa mise en œuvre et à sa ratification, peut-être en élaborant une brochure d'information concise à l'intention des ministres, expliquant l'importance d'y parvenir - et rapidement.
M. Frederick Kenney, de l'OMI, a reconnu que, bien que des documents de ce type soient disponibles pour les décideurs de haut niveau, cet instrument est complexe et il est désormais nécessaire de mettre à jour ces documents.
Regarder vers l'avenir
Les FIPOL ont assuré les participants à l'atelier qu'ils continueraient à aider les États à trouver un moyen plus facile de progresser en ce qui concerne les systèmes de notification des SNPD, et à finaliser le projet, en collaboration avec toutes les organisations concernées, du Manuel des demandes d'indemnisation au titre de la Convention SNPD, prêt à être approuvé lorsque la Convention entrera en vigueur.
L'état d'avancement de la ratification par les pays a été noté, et il a été rappelé à la réunion qu'une fois les conditions remplies, il faudra attendre 18 mois avant que le traité n'entre en vigueur, période au cours de laquelle de nombreuses décisions devront être prises.
En résumant l'atelier, le modérateur M. François Marier a déclaré qu'il avait été convenu que l'objectif de la Convention d'établir un régime mondial de responsabilité et d'indemnisation pour les événements mettant en cause des substances nocives et potentiellement dangereuses était important. Il a noté que certaines questions restaient à résoudre - la plupart concernant les aspects pratiques des exigences en matière de rapports - et la nécessité d'une formation et d'une coopération technique, en particulier entre les États qui en sont aux premiers stades de la mise en œuvre.
M. Frederick Kenney, de l'OMI, a conclu l'atelier en remerciant les participants et en précisant ce dont les États avaient besoin pour ratifier la Convention SNPD.